Compañías de seguros dan su visión sobre los pasivos ambientales

Con respecto a una nota emitida el 29 de julio en este medio, titulada “Una nueva obligación ambiental pone en alerta a las estaciones de servicio”, según la cual los expendedores de combustibles y empresarios de algunos sectores industriales de Santa Fe estarían analizando hacer presentaciones administrativas a fin de solicitar la suspensión del Seguro Ambiental Obligatorio (SAO), cuya exigibilidad fue dispuesta recientemente por el Gobernador de esa provincia mediante Decreto Nº 1879/13, la entidad que representa a las compañías de seguros ambientales presentó un informe desarrollando puntos de la legislación.

En la nota, el Dr. Guillermo Miguel, asesor legal de la Federación Argentina de Expendedores de Naftas del Interior (FAENI), cuestiona el seguro de caución por daño ambiental de incidencia colectiva y señala, entre otros argumentos, que no transfiere el riesgo.”En primer término, vale destacar que muchos de los cuestionamientos del asesor de FAENI  coinciden con los efectuados anteriormente por diversos sectores empresarios, planteos que fueron  rechazados oportunamente en la vía judicial”, señaló la Dra. Silvia Raninqueo, asesora legal Ambiental de la Cámara Argentina de Aseguradoras de Riesgo Ambiental (CAARA).

En ese sentido, agrega que en la causa “YPF c/ACUMAR s/medida cautelar autónoma”, la actora solicitó al Juzgado Federal de Quilmes el dictado de una medida cautelar, a fin de que la ACUMAR suspendiera el procedimiento sancionatorio iniciado en su contra (por no contar con el SAO) y que se ordenara a dicha autoridad que se abstuviera de aplicar cualquier sanción y/o la clausura de sus plantas industriales. El magistrado, Dr. Luis Armella, se expidió en contra de lo solicitado por la empresa mediante resolución de fecha 10 de mayo de 2011.

El reclamo judicial de YPF se inició ante la intimación de ACUMAR para que esa empresa acreditara el cumplimiento de la obligación de contratar el SAO respecto de sus plantas industriales radicadas en la Cuenca Matanza Riachuelo. La intimada contestó: a) que no existe póliza alguna que cumpla con el art. 22 de la LGA pues, a su criterio, la única póliza de caución aprobada no implica la “asunción del riesgo que exige el artículo de la norma referida”; b) que las compañías que ofrecen esas pólizas tienen menor solvencia patrimonial que YPF; c) que, más allá de la imposibilidad de contratar la caución, la misma no reportaría beneficio alguno ni al ambiente, ni a YPF ni al Estado; y d) que YPF ya había presentado ante ACUMAR pólizas de seguro por U$S 20.000.000 por cada planta, otorgadas por las aseguradoras MAPFRE y SANCOR “que cubren remediaciones derivadas de hechos súbitos y accidentales”.

En lo pertinente, el juez señaló en su sentencia que la Resolución Conjunta 1973/2007, que aprueba las pautas de contratación y cobertura del seguro ambiental de incidencia colectiva, establece un “régimen distinto y o especial que el de una póliza de Responsabilidad Civil usual del mercado, en atención al especial bien jurídico objeto de protección (el medio ambiente) y en cuanto a su aprobación y emisión por parte de la autoridad competente”.

Luego, acorde a lo que se desprende de las normas reglamentarias del SAO, el Dr. Armella entendió que “el ‘seguro ambiental’ resulta una útil herramienta de prevención del daño ya que el valor de la prima, así como el monto asegurable tendrá directa relación con la gestión ambiental de la actividad en materia preventiva, en función de la  evaluación de riesgo que se realice. Así éste actúa como instrumento económico beneficiando a la actividad que haya asignado más recursos a la prevención y a una gestión ambientalmente responsable”. “Por tanto, de no contratarse el SAO no sólo se estaría incumpliendo una decisión impartida por parte de la autoridad administrativa (ACUMAR) sino que también se estaría incumpliendo un mandato judicial derivado de nuestra máxima autoridad, manifestó la profesional en alusión a lo ordenado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el año 2008 en la causa por el Riachuelo.

Por lo expuesto, el magistrado resolvió rechazar lo peticionado por la actora y le ordenó que contratara el SAO, “…pudiendo optar la misma por la oferta de compañías aprobadas por la autoridad competente y existentes en el mercado, y conforme lo exigido par la Ley General  del Ambiente en su art. 22, conforme a lo reglamentado en la resolución conjunta de las Secretarías de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, y de Finanzas de la Nación, Nro. 98/2007 y  1973/2007.”

“De este modo, un eventual planteo recursivo (en la vía administrativa o judicial) contra la exigencia de la póliza de SAO -con base en el ya rechazado reclamo de falta de “transferencia del riesgo”-, atento el resultado negativo que seguramente cosecharía, sólo tendría como consecuencia dilatar la observancia de una obligación constitucional”, expresa.

En el mismo sentido, cabe recordar que el régimen de responsabilidad ambiental regulado por la LGA (que reglamenta el deber prioritario de recomponer el daño ambiental, previsto por la Constitución en su artículo 41) tiene como objetivo que los responsables de dañar el ambiente internalicen los costos negativos generados por sus actividades; no fue diseñado en miras de proteger el patrimonio individual de las empresas -para lo que existen otros seguros e instrumentos.

Esa concepción del derecho ambiental (la internalización de los costos de dañar al ambiente) fue plasmada en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (ECO RÍO ’92), cuyo Principio 16 establece que “las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”.

Tal directriz fue receptada diez años después por el derecho positivo argentino, como uno de los principios a los que debe sujetarse la interpretación y aplicación de la LGA y de toda otra norma de política ambiental. En ese sentido, establece el artículo 4° de la LGA: “Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan”.

Por otra parte, respecto del Decreto 1638/12 –el que, según la nota de marras, eximiría a las estaciones de servicio de contratar el SAO- vale recordar que dicha norma se encuentra suspendida en mérito a la medida cautelar dispuesta por el Poder Judicial. En tal sentido, informa la Superintendencia de Seguros de la Nación en su página web, en relación al SAO, que el Decreto Nº 1638/12 y la Resolución SSN Nº 37.160/12, se encuentran suspendidos en virtud de la resolución judicial de fecha 26 de diciembre de 2012 dictada en autos caratulados “Fundación Medio Ambiente c/ EN – PEN – DTO 1638/12 – SSN – RESOL. 37160 s/ Proceso de Conocimiento” (Causa Nº 56.432/12) en trámite por ante el Juzgado Contencioso Federal Nº 9, Secretaria 17, a cargo del Dr. Pablo G. Cayssials.”. Lo resuelto por el juez de primera instancia fue ratificado por la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal mediante resolutorio de fecha 29 de enero de 2013. De este modo, recobró vigencia el régimen reglamentario del SAO que regía desde el año 2008.

En lo principal, tanto en primera como en segunda instancia, la Justicia entendió que aquellas normas (Decreto 1638/12 y Resolución SSN Nº 37160) no permitían dar cumplimiento a la obligación del artículo 22 de la LGA, por lo que ordenaron su suspensión.

Sin perjuicio de ello, corresponde aclarar que ninguna de las cláusulas previstas en las normas suspendidas preveía eximente alguna para los expendedores de combustibles. Principalmente, el citado decreto establecía la posibilidad de contratar dos tipos de pólizas de SAO: una de caución ambiental y otra de responsabilidad ambiental. No se modificaba el listado de actividades ambientalmente riesgosas, entre las que se encuentra la venta de combustibles (ítem 25.1).

En cuanto a la Resolución COFEMA 175/09, se alude a ella de manera parcial, haciendo una interpretación sesgada de la norma, conveniente a los intereses de quienes cuestionan el seguro de caución por daño ambiental. El artículo 1º de la Resolución 175/09 no desestima ese seguro; contrariamente, convalida la reglamentación dictada hasta esa fecha. Así, la norma del COFEMA expresa en sus Considerandos: “… el dictado de las Resoluciones SAyDS N° 177/07, N° 303/07, N° 1639/07, Nº 178/07 y Secretaría de Finanzas N° 12/07 más las Resoluciones SAyDS N° 1973/07 y Secretaría de Finanzas N° 98/07 y SAyDS N° 1398/08 constituyen el esqueleto normativo tendiente a reglamentar la obligación del artículo 22 de la Ley General del Ambiente”. Ergo, el COFEMA no cuestiona la validez de la caución ambiental sino que reclama que se siga con el proceso regulatorio para que todos los sujetos alcanzados por el art. 22 de la LGA puedan tener cobertura.

En relación al alegado “incumplimiento” del citado artículo por parte del régimen vigente del SAO  -por cuanto éste no da cobertura al daño a los recursos naturales que se enumera-, la máxima autoridad ambiental nacional expresamente ha dicho “Que de acuerdo con el principio de progresividad establecido por la Ley Nº 25.675 General del Ambiente y la naturaleza del seguro como garantía financiera, la prestación obligatoria se circunscribe en esta etapa, a la recomposición de los medios restaurables, agua y suelo.” (Considerandos Resolución Conjunta SAyDS Nº 1973/07, aprobatoria de las “Pautas Básicas para las Condiciones Contractuales de las Pólizas de Seguro de Daño Ambiental de Incidencia Colectiva”). El Principio de Progresividad (artículo 4º de la LGA) es aquel según el cual “Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos”. Luego, hoy existe un régimen de seguros que sí cubre daños al suelo, subsuelo, aguas superficiales y aguas subterráneas.

Por último, en relación a la presencia de hidrocarburos en agua o suelo y a la falta de normativa provincial que regule los residuos peligrosos, cuestiones que plantea el Dr. Miguel en la nota, “si bien es cierto que Santa Fe no adhirió a la Ley nacional 24051 (al igual que otras provincias del país, como la de Buenos Aires, que tiene su propia ley), cuenta con normas sobre la materia (artículos 22 y 23 de la Ley Nº 11.717, de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable; Decreto reglamentario Nº 1844/02)”, explica Raninqueo.

“Más allá de eso, se advierte que, erradamente, el letrado confunde la cuestión de los pasivos ambientales con los riesgos que efectivamente cubre el SAO”, sentencia la especialista. Conforme la reglamentación vigente, los daños ambientales que pudieran existir (“pasivos ambientales”) no son objeto de cobertura del SAO sino sólo aquellos que se produzcan a futuro (lo que es congruente con el régimen clásico de todo tipo de seguro). Esos pasivos (por caso, los hidrocarburos que pudieran detectarse en el suelo), sin lugar a dudas, por mandato constitucional deben ser remediados por sus responsables.